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《自治區人民政府關于進一步推進政府和社會資本合作模式的實施意見》政策解讀

索引號 640424001/2017-15656 文號 生成日期 2017-05-22
公開方式 主動公開 發布機構 涇源縣人民政府辦公室 責任部門 政府辦

為貫徹落實國務院有關政府和社會資本合作模式(PPP)要求,進一步推廣運用政府和社會資本合作模式,近日,自治區人民政府印發了《自治區人民政府關于進一步推進政府和社會資本合作模式的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)。

《實施意見》共六部分。第一部分是重要意義,第二部分是總體要求,第三部分是實施管理,第四部分是實施步驟,第五部分是政策保障,第六部分是組織保障。

一、背景情況

開展政府和社會資本合作是創新重點領域投融資機制的重要舉措,對穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險具有重要作用,有利利于充分發揮市場機制作用,提升公共服務的供給質量和效率,實現公共利益最大化;有利于加快政府職能轉變,實現政企分開、政事分開;有利于打破行業準入限制,激發經濟活力和創造力;有利于完善財政投入管理方式,拓寬社會資本投資渠道,減輕當期財政支出壓力,提高財政資金使用效益。

二、主要內容

(一)總體要求。按照黨中央、國務院決策部署,立足自治區實際情況,改革創新公共服務供給機制和投入方式,發揮政府職能作用和市場在資源配置中的決定性作用,引導和鼓勵社會資本特別是民間投資積極參與公共服務供給。按照依法合規,重諾履約;風險分擔,利益共享;公開公正,規范透明;科學評估,公眾受益;示范先行,穩步推進;動態管理,滾動實施的原則實施。明確了今后一個時期要引進社會資本特別是民間投資積極參與地方融資平臺公司存量項目改造,真正盤活存量資產,減少地方政府性債務等內容。

(二)基本框架

一是適用范圍。PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務和基礎設施。其中,實施特許經營的項目,根據國家和本市相關規定執行。

二是操作模式。根據項目收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架等因素,采取不同的PPP操作模式。

三是實施步驟。主要包括:項目識別論證、項目審核、選擇社會資本方和簽訂合同等內容,明確各級人民政府、財政、發改、行業主管部門及項目實施單位在項目實施前各自職責,同時,通過招標采購等競爭方式,綜合項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗、經營能力、財務實力及信用狀況等因素,擇優選擇誠實可信、安全可靠的合作伙伴,避免低價惡性競爭。明確了簽訂合同的步驟及合同禁止性條款。

四是項目實施。主要包括公司設立、項目執行、績效評價監督管理部分,明確了政府方應從項目識別、準備、采購、執行、移交等全生命周期參與監督管理,確保如約合作,高效運營,提供優質公共服務產品,并按約平衡過渡移交。同時,明確了運營補貼的方式。

五是項目移交。主要包括退出機制和驗收移交部分,明確應樹立平等協商的理念,按照權責對等原則合理分配項目風險,健全糾紛解決和風險防范機制。合同條款要明確退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵內容和退出路徑。

六是政策保障。主要從資金支持政策、金融服務政策、稅費優惠政策、項目用地政策、建設信用體系、建設信用體系等方面提出了相關保障措施。

七是有關要求。進一步強調推進政府和社會資本合作模式,必須加強組織領導、健全工作機制、搭建信息平臺、建設信用體系、注重宣傳引導,以確保工作取得實效。

三、主要特點

本《實施意見》著力解決PPP推進過程中的關鍵問題,有以下幾個特點:

(一)明確了責任主體。各市、縣(區)人民政府及自治區有關行業主管部門是PPP項目推進的責任主體。

(二)明確了支持方向。政府和社會資本合作模式調整了政府支持方向,由原來的“重建設”轉向“重運營”。

(三)明確了操作流程。一是行業主管部門或項目實施機構負責可研方案設計、PPP項目前期論證及實施方案編制。二是由自治區財政、發展改革部門牽頭,會同交通、住房城鄉建設、國土資源、環境保護等行業主管部門,按照各自職責對實施方案進行聯合初步審核,重點是行業準入、物有所值評價、財政承受能力論證及相關配套條件等,初步審核通過后報同級人民政府審議。三是項目實施方案經同級政府審議通過后,由行業主管部門或政府授權的單位組織實施。

(四)明確了項目實施內容。主要包括合作伙伴選擇方式、項目投資計劃、項目融資方案、建設和運營方式、融資方式、風險分配、收入和回報、項目移交、不可抗力和法律變更、合同解除、違約責任、爭議解決方式等內容。

(五)架構了全生命周期管理。《實施意見》秉承共贏理念,契約精神,公共利益最大化,從項目識別論證、項目審核、選擇社會資本方、簽訂合同、項目實施、履約責任、監管體系、退出機制、驗收移交等各個環節,對PPP項目提出全生命周期管理要求,力求防范以前PPP項目“重前期引入,輕后續管理”的問題,真正區別傳統模式,有利于PPP項目的可持續推進。

(六)采用了分級管理模式。根據自治區“三級政府、分級管理”的特點,《實施意見》提出PPP項目采用分級管理的模式,即各級人民政府負責各自所屬項目,各相關部門和單位根據職責分工,依據國家行業主管部門有關規定和本實施意見,可制定本部門(行業)推廣PPP模式實施方案。財政和發展改革部門及行業主管部門按照各自職能對PPP項目進行事前、事中、事后監管,并做好對區縣的指導工作。

(七)保障機制比較完善。一是回報機制。政府與社會資本合作是在基礎設施及公共服務領域建立的一種全生命周期合作關系,社會資本通過“使用者付費”和必要的“政府補貼”等獲得合理投資回報。二是價格機制。按照補償成本、合理收益、節約資源及社會可承受原則,加強投資和服務成本監審,積極推進公共服務領域的價格改革,加快理順公共服務價格機制。三是績效評價。根據各自行業特點制定不同行業技術標準、公共產品或服務技術規范,建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制,并依據績效評價結果完善運營補貼。

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